各国核法规扎紧安全笼

业界动态 来源:环境与生活 2016-6-22 17:03:00 1330 0条评论

4月5日,国家环保部在官网通报,上海一家从事民用核安全设备生产的企业,因“未按照民用核安全设备标准进行民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验活动”,被国家核安全局责令停止所有民用核安全设备制造活动,并限于7月31日前完成整改。虽然这种违规细节远远到不了“核事件”的程度,但核安全素来无小事。人类和平利用核能60多年来,为了从制度上给核与辐射安全扎牢笼子,各国的法律体系都在不断完善中。

 

雪中的辽宁红沿河核电站

俄罗斯核能法是“95后”


 

1954年,苏联奥布灵斯克核电站的建成,标志着人类和平利用核能的开始。凭借丰富的铀矿资源,俄罗斯(苏联)的核电事业高速发展,很早就建立了完整的核工业体系,但在核能立法方面却相当滞后,其核能利用方面最重要的法律《俄罗斯联邦原子能利用法》(下简称《原子能利用法》),1995年10月才经国家杜马表决通过,之后又多次修订。

俄罗斯的《原子能利用法》含16个部分,共70项条文,在核能应用的目的和原则、政府机构监管职责、专业术语定义等方面与其他国家的原子能法大体相同,特点在于专门规定了带有核装置和放射源的船舶、航空航天飞行器的建造和使用,同时强调民间组织和个人在核能利用领域的权利。另外,条文中有两个部分别阐述进出口和国际公约。由此可以看出,俄罗斯有意推动民用核技术的发展和对外出口。

从宏观框架上看,俄罗斯核领域的法律法规体系是一个金字塔结构。位于顶层的是俄联邦法律和国际条约等,包括《原子能利用法》《居民放射安全法》等;然后是俄联邦相关法规和总统令;接着是核能应用领域的俄联邦标准和技术准则;再往下是国家相关部门规章以及俄罗斯加入的国际公约。

 

美国核能法律与立法历程

美国核能法律很健全


 

美国是世界上核工业发展最早、装机容量最多的国家,技术成熟,拥有较完善的核能立法框架与核安全监管机制。美国核能领域的基本法是1954年颁布的《原子能法》(修正本),明确了原子能委员会的职能——鼓励民用核能发展、保障核电安全和实施核武器计划。1980年颁布的《低放射性废物政策修订案》,为处置商业低放射性废物制定了政策。1982年的《核废料政策法》及1992年的《能源政策法》,对联邦政府在高放射性废物和乏燃料处置方面的责任和政策做出了规定。进入21世纪又颁布了《2005能源政策法案》,用税收优惠和其他政策手段来鼓励核电发展。

目前,美国核安全法规和标准体系已经比较系统和完善。在宏观架构上,最顶层是《原子能法》;下一层是联邦管理法规10CFR系列,即美国核管理委员会(NRC)导则;再下一层是核管会导则的10方面实施细则;最后一层是美国国家标准学会(ANSI)、美国核学会(ANS)、美国机械工程师学会(ASME)、美国材料和试验学会(ASTM)、和电气与工程师学会(IEEE)等相关行业学会制定的核能工业技术标准。

 

1954年,时任美国总统艾森豪威尔签署美国《原子能法》。

 

法国“核规矩”通贯全身


 

发展核电半个多世纪以来,法国的核电依赖程度长期居世界之首。有意思的是,法国核能的相关法律体系,并没有像美俄《原子能法》那样的基本法,而是化整为零,纳入环境保护、公众卫生和劳动保护等一般法律中。

1961年8月颁布的《关于大气污染防护的61-842号法律》,可以算是法国核能相关立法的起步。而1963年12月出台的《关于核设施的63-1228号法令》,则是第一个核能领域专门立法,规定了基础核装置的法律架构。2006年颁布的《核信息透明和核安全法》,对法国核安全监管和信息透明提出了更高的要求。由于法国核能的统治地位和自身法律发展的特殊情况,法国适用核能利用及管理活动的法律法规,已经渗透进整个法律体系中,没有系统化编撰,但基本架构依然是金字塔形。自上而下是法律(《核信息透明和核安全法》)、法令、监管决策、技术决策、技术导则。

 

在1954年首次成功和平利用核能之前,美苏等国一直忙于试爆核武器。图为1946年美军在太平洋比基尼环礁进行的水下核试验。

 

德国核法规明确“淘汰”时间表

 

欧洲另一核能大国德国,在1959年12月就制定了核能基本法《和平利用原子能和防止其危害法》,该法后来多次修订,仅2001年就修订了4次。该法共分6章59节和4个附录,内容主要包括立法宗旨和定义,主管部门职责、政府监督机制和违法行为的行政责任,核设施(尤其是核电站)、核燃料和核废料的相关规范。该法还明确与其它现行法律、已加入国际公约和协议的关系,提出了具体的要求,具有很强的操作性。1984年颁布的《核安全和辐射防护法》和1986年颁布的《辐射防护法》,对德国辐射监测、放射性废物基本标准做出规定。

德国的核能法律框架,总体上是由基本法做指导,然后用不同的法律、法令对核能利用予以规范调整,由此形成了涵盖矿业体制、放射性物质和核能材料设备贸易、辐射防护、放射性废物管理、核不扩散和实物保护、运输和核损害责任等各个方面的完善法律体系。不过,德国的能源战略重点却已经开始转向可再生能源,是全球唯一在法律中确立“逐步淘汰核电”的核电大国。

 

建设中的广东阳江核电站的核岛


 

韩国原子能法一分为二


 

1958年,韩国也较早地制定了《原子能法》,所有关于核安全管理和辐射防护的条款都被列入其中,其他相关法律包括《核损害赔偿法》《核责任赔偿协议法》等。作为韩国核能领域的框架法,韩国这部《原子能法》经历了多次修改,内容主要是加强核安全监管。尽管如此,韩国许多议员仍然认为,仅在《原子能法》上对核安全进行修改补强的做法不足以从根本上保障核安全,于是在2009年提出了将《原子能法》中涉及核安全的条款分离出来,形成独立的《核安全法》的提案。2011年,日本福岛核事故加速了这个进程,最终使《原子能法》在2012年分离成《核能利用促进法》与《核安全法》两套法律。

 

美国1955年发行的“原子能和平利用计划”纪念邮票


 

福岛核电站和法律躲猫猫


 

资源严重缺乏的日本,核能发电量约占全国发电总量的30%。1955年,日本颁布了《原子能基本法》作为核能领域的核心法律。1957年,《核材料、核燃料及核反应堆监管法》出台,规定了从事核能相关活动的许可证管理制度。在《原子能基本法》的指导下,日本建立了核能利用活动管理框架,每个特定的领域都制定了相应的子法,比如《原子能灾害对策特别措施法》《特定放射性废弃物最终处置法》等等,整个核能法律体系比较完善。

虽然日本核法律比较健全,但是早在2002年8月,全球最大的私营电力公司东京电力公司就曝出丑闻,涉嫌长期隐瞒核电站安全问题,伪造检查记录。根据日本经济产业省核能安全管理院公布的一项调查报告,东电公司受利益驱动,不想在一年一度的核电站安全检查时关停反应堆,于是连续9年在安全检查记录上做手脚。公司下属的福岛第一、第二核电站和新潟县柏崎刈羽核电站,从1987年到1995年间篡改和伪造安全检查记录29份,隐瞒机器零部件开裂情况,约100名公司员工参与了此事。在存有安全隐患的破损核电站零部件中,其中18处的破损零件已经更换,还有11处仍在带伤运转。这起严重的核安全违法违规行为连同载入史册的福岛核事故,促使日本痛下决心对其核安全监管体系和机制进行改革。2011年12月,日本政府就重组核安全监管机构进行了讨论。2012年6月20日,日本参议院全体会议表决批准了《原子能规制委员会设置法》。

 

中国核安全法律法规体系示意图


 

中国顶层核能法拟年内出台


 

截至今年4月,中国的现役核电机组共有30台,在建机组26台,俨然是核电大国。按法律效力从高到低排列,中国核安全领域的法律主要包括国家普通法、国务院行政法规、部门规章和指导性档和参考性档,涉及核设施、核燃料、放射性废物、核事故应急、辐射剂量监测和健康管理、核事故赔偿等各个方面。从宏观上看,中国核能法律的体系架构也是一个金字塔形。

由于中国的商用核电站起步较晚,核安全的立法进程也相对靠后。1984年国务院决定成立国家核安全局,并赋予其独立监督管理中国民用核设施安全的职责。1986年以后,全国人大、国务院、国家核安全局先后发布了一系列核安全方面的法律法规,这其中有相当一部分内容涉及核安全设备监管,如《民用核设施安全监督管理条例》(1986年10月)、《核材料管制条例》(1987年6月)、《核电厂事故应急管理条例》(1993年8月)、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(2005年8月)等。

总体来说,中国与核相关的法律法规还算完善,但仍然缺少一部统领核能领域的顶层大法。《中华人民共和国原子能法》的立法工作于1984年开始,但由于牵涉部门较多、法律条款面广,加之国内核工业管理体制随着机构设置的改革变化,导致目前仍未出台。现今核安全领域唯一的专业法律,只有2003年6月通过的《中华人民共和国放射性污染防治法》。当然,相关性法律还有《环保法》《环评法》《防震减灾法》等等。

可喜的是,2015年底,《原子能法》已经上报国务院,如果今年下半年能够在国务院常务会议审议通过,将提请全国人大常委会审议,以便在年内出台。此外,作为核安全监管领域最高法的《核安全法》,在经历全国人大常委会审议并通过后,今年年底前也将正式出台。有关核安全事故的损害赔偿、核安全信息公开和公众参与等内容,将纳入该法。


 

(本文写作中参考了《中国核安全监管体制改革建议》《世界各国核法律法规体系建立情况》《世界主要国家原子能法研究及对我国立法的建议》等文献,以及自然保护技术协会、国际原子能机构、环保部、核工业杂志和维基百科等网站的信息)


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