发展循环经济的最终目标
（一）经济发展中存在的问题 在党的十七大报告中，分析经济社会发展现存的制约因素时，经济增长的资源和环境代价过大被列为首要问题。
经济增长的资源和环境代价过大的表现是经济增长的资源消耗过大、能源消耗过大、污染物排放量过大、污染物处理率低及废弃物再生利用率低。
据中国科学院《二○○六中国可持续发展战略报告》，我国资源绩效位于最差国家之列，煤炭、钢材、淡水等多项资源消耗量居世界第一，单位GDP一次能源、淡水、水泥、钢材和常用有色金属消耗是世界平均水平的1.9倍。我国万元GDP能耗为发达国家的4倍之多，比日本高9倍；主要高耗能产品的能耗、单位产品的能耗比国际水平高出25％~60％。工业排污为发达国家的10倍以上。
（二）资源和环境代价过大带来的后果 从生态环境保护的角度讲，高消耗、高排放、不处理、不循环、高增长必然导致生态破坏、环境污染、资源短缺，其直接后果就是老百姓最基本的生存权得不到保障，即不能呼吸上清新的空气、喝上放心的水、吃上安全的食品，不能在良好的生态环境中生产、生活。从经济发展的角度讲，经济增长要靠资源、能源和环境容量来支撑，高消耗、高排放、不处理、不循环、高增长必然导致可持续发展的基本生态支撑力不足，必然出现资源难以为继、环境不堪重负，老百姓最基本的发展权得不到保障的局面。
在党的十七大报告中，强调要更加关注民生。关注民生的基本含义就是要关注以人为本的科学发展，满足老百姓最基本的生存权和发展权。一个社会如果连最基本的生存权、发展权都得不到保证的话，那么科学发展、生态文明就是一句空话。
（三）资源环境问题如何产生 经济发展中资源环境问题产生的直接原因就是未处理好经济发展与环境保护的关系。从根源上讲，就是政府经济社会发展的目标设定及相应的干部政绩评价体系出了问题。一个具体的表现是:多年来，干部政绩的重要来源是经济增长，而不是环境保护。
国家从“一五”到“十五”国民经济和社会发展的每个五年规划（计划）纲要中，涉及经济发展的指标都非常具体，而环境保护指标却很少，许多指标还是描述性的。一些领导干部讲起经济来头头是道，讲起环境保护来却普遍水平不高。正如曲格平同志所说，环保工作30年来最大的成效是全社会的环境保护意识有了较大提高，最大的不足在于全社会的环境保护意识还不够高。
从务实推进循环经济的角度来看，如果生态环境保护不能真正成为国家战略，进而成为国家行动，经济增长的资源环境代价过大的问题就会一直存在，环境危机就会不断出现，推进循环经济体制不顺、机制不畅、法制不全、能力不强的问题就会永远得不到解决。
（四）发展循环经济的最终目标
发展循环经济的最终目标尽管有许多表述，但从关注民生和以人为本的角度讲，发展循环经济的最终目标就是满足老百姓最基本的发展权和生存权需求，并且这种满足是可持续的满足。所谓发展权，就是满足老百姓日益增长的物质文化需求，追求GDP快速增长的权利；所谓生存权，就是满足老百姓呼吸上清新的空气、喝上放心的水、吃上安全的食品，在良好的生态环境下生产、生活的权利。
在可操作层面研究循环经济
循环经济的概念、3R原则（减量化、再利用、再循环）、推进环节（生产、流通、消费）、实施对象（企业、园区、城市）等从理论上揭示了循环经济的基本内涵和努力方向。然而，如何从务实推进循环经济的角度来回答好什么是循环经济，迄今却无明晰而具体的阐述。当务之急，国家应在循环经济现有的理论、理念指导下，把循环经济研究的关注点更多地投向可操作层面的问题研究和实践。
循环经济是一种生态经济，从生态学角度对循环经济进行分析和设计有望解决务实推进层面的问题。任何一个行政单元都可看作是一个自然、社会和经济的复合生态系统，都有其结构和功能。结构表现为经济发展、社会进步、生态环境保护的构成；功能表现为经济发展、社会进步、生态环境保护结构的相互作用和影响的结果，可看作是系统经济社会可持续发展的能力。在人为干预以及自然因素影响下，系统在不同时间会有不同的结构组成和功能，从一个时间到另一个时间结构和功能的变化称之为生态系统的演替。
由于生态系统的结构和功能可以通过一系列指标来量化反映，因此，行政单元经济发展、社会进步和环境保护的结构以及与之相对应的功能必然有其量化的评价指标。由于指标是可以通过工程来支撑的，这就使务实推进循环经济成为可能。我们所要做的工作就是在以人为本的前提下，通过指标设定使生态系统的结构和功能向满足老百姓基本生存权和发展权的方向演替。
国家生态省考核设定了36项指标，反映行政单元的经济发展、社会进步和环境保护的成效；国民经济和社会发展第“十一个”五年规划纲要确定了23项指标，来反映和评价未来5年经济社会
发展的目标和成效。从推进循环经济角度看，也要设定科学的指标类别，明确指标量化的阶段要求，以确定务实推进循环经济的目标和努力方向。
从当前推进循环经济面临的资源环境形势看，以下两个方面的指标设定最为重要。一个方面是行政单元推进循环经济成效的评价考核指标，包括生态环境质量综合评价指数、环境质量的达标率两项；另一个方面是行政单元推进循环经济的过程控制指标，包括单位GDP资源消耗量、单位GDP能源消耗量、单位GDP污染物排放量、污染物处理率、废弃物再生利用率等。
评价考核指标是目标，过程控制指标是手段。评价考核指标可反映循环经济的成效，过程控制指标为实现考核指标实施过程控制；评价考核指标在各行政单元基本相同，而过程控制指标则随着行政单元所处资源禀赋不同、主体功能区不同而有较大差别。
就评价考核指标而言，国家在环境质量方面已有相应的标准。原国家环保总局曾提出环境质量指数的概念和量化的评价方法（即EQI指数）。EQI指数通过生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数、污染负荷指数等来进行计算和综合评价。由于EQI指数涵盖的指标有限，建议在现有计算方法基础上尽快予以研究完善，尤其要增加反映资源（能源）等方面的指标，以对生态环境质量及资源（能源）的有序利用做出全面、综合、科学的评价，为资源开发利用所引发的生态破坏及资源（能源）短缺设定底线和硬约束。完善了的EQI指数除涵盖传统意义上的生态环境质量综合评价意义外，还应涵盖对国家（区域）重要资源（能源）保护和利用的量化控制及评价。
过程控制指标体系所涉及的类别及其量化有待进一步明确。要针对不同资源禀赋地区、不同主体功能区，研究确定单位GDP资源消耗量、能源消耗量、污染物排放量、污染物处理率、废弃物再生利用率等指标的定量数值〔含底线（红线）数值〕。除上述几项主要过程控制指标外，循环经济的过程控制指标体系还应包含更加丰富的、具体层面的控制指标，如研究制定不同产业和行业、企业和园区及区域、生产和流通及消费环节等的过程控制指标体系及其量化要求。
我们不仅要用概念和理念来描述循环经济，更重要的是要尽快研究出台具体的、量化的考核评价与过程控制指标体系，实现循环经济的可量化、可操作、可考核。国家发改委、原国家环保总局、统计局在2007年曾出台循环经济的评价指标体系，但这些指标全部为循环经济的过程控制指标，且需进一步量化。建议今后要在进一步研究完善指标体系基础上，将上述两方面的评价考核指标纳入，用评价考核指标体系、过程控制指标体系来全面反映循环经济工作的成效。在建立和不断完善指标体系的基础上，对考核评价指标体系、过程控制指标体系要进一步研究制定相应的统计、检测与考核办法，确保将反映行政单元的考核评价指标及过程控制指标落到实处。
建立四大体系务实推进循环经济
务实推进循环经济既要坚定信心，又要看到推进循环经济任务的艰巨性。
我们要坚定信心，是因为党中央、国务院高度重视循环经济发展，将经济增长的资源环境代价太大作为当前制约我国经济社会发展面临的首要问题，并将节能减排列入“十一五”经济社会发展规划纲要的约束性指标，实行问责制和“一票否决”。所谓任务艰巨，一是当前经济发展所面临的环境形势十分严峻，经济结构的调整和增长方式的转变需要一个渐进的过程。二是当前推进循环经济发展的体制、机制、法制和能力等方面存在诸多问题。三是长期以来重经济发展、轻环境保护的惯性做法没有得到根本性改变。国务院节能减排综合性工作方案中指出，推进节能减排还存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等情况，这都说明循环经济要真正成为国家战略，进而成为国家行动尚有一定的距离。
如何建立以政府为主导、企业为主体、全社会共同参与的推进循环经济新格局？当前最重要的是将循环经济指标纳入政府经济社会发展的目标之中，纳入政府经济社会发展的规划之中，纳入政府目标责任考核之中，要将循环经济指标完成与否作为地方政府，尤其是地方主要领导干部提拔重用和责任追究的重要依据。只有解决了这一问题，务实推进循环经济才有了前提和保障。
对于如何推进循环经济发展，根据我国国情和近年来节能减排工作的推进情况，笔者建议应尽快建立并不断完善推进循环经济的组织领导、目标责任、工作保障和考核四大体系。
在组织领导体系中，要成立以国家、省、市、县政府主要领导任组长，各相关部门和下级政府主要领导为成员的推进循环经济工作领导小组（领导小组办公室设在经济综合部门）。
在目标责任体系中，要拟订各级政府、相关部门、重点企业推进循环经济的目标责任书，实行各级人民政府对循环经济发展负总责，经济综合部门对推进工作进行统一监督管理，各相关部门分工负责。当前，尤其要注重落实经济综合部门对循环经济发展实施统一监督管理的主体责任，以及落实节能、推进清洁生产、研究出台资源税费征收和市场调节政策等的主体责任；落实统计部门制定出台循环经济考核评价指标体系和过程控制指标体系以及相应的统计、考核和检测指标体系的主体责任；落实法制部门推进循环经济有关立法保障的主体责任；落实科技部门组织实施循环经济重大科技支撑项目的主体责任；落实环保部门对污染物减排的统一监管及污染治理设施运转监管的主体责任；落实建设部门对污水处理厂及配套管网建设等方面的主体责任；落实监察部门对政府和部门完成循环经济工作行政效能监察的主体责任。推进循环经济是国家行动，组织部门要研究出台考核循环经济工作的干部政绩评价体系；宣传部门要负责对循环经济推进进行舆论监督。
在保障体系中，要出台推进循环经济的有关意见和办法，明确循环经济工作的重要意义、总体目标、重点工程、推进机制和保障体系。在保障体系建设中，尤其要注重建立健全推进循环经济工作的政策法规体系、行政推进机制、多元投入机制、科技支撑体系以及社会宣传教育体系等。
在考核体系中，要出台循环经济任务完成的督察、核查和考核办法。要建立推进循环经济目标完成的专项督察组、行政效能督察组、专家技术核查组、年度目标完成考核组。要建立并不断完善相应的督察、核查和考核办法。
对未完成循环经济目标任务的政府和部门是否真的要实行问责和“一票否决”，这是检验循环经济工作是否真正成为国家战略进而成为国家意志和行动的试金石。考核规则落到实处，循环经济指标就如同产品质量指标一样成为企业的生命线；考核规则落不到实处，推进循环经济工作就会陷入体制不顺、机制不畅、法制不全、能力不强的困境。
循环经济四大体系建设情况直接反映着经济综合部门对循环经济工作统一监督管理的认识和工作水平，直接决定着政府和相关部门循环经济工作能否务实推进的成效，直接印证着一个地区推进循环经济工作的体制和机制是否顺畅。
找到资源环境与经济发展结合点
循环经济倡导的节约资源、保护环境理念是否会限制经济的发展？从理论上讲二者之间不存在矛盾，但在推进过程中却容易出现问题。如资源节约到什么程度、资源消耗到什么程度才合适？环境保护到什么程度、环境利用到什么程度才合适？国家出台的循环经济指标全是过程控制指标，这些指标究竟以多少为好？评价循环经济的这些指标在不同资源禀赋地区、不同主体功能区是否按同一尺度评价？这些问题必须明确回答。因为GDP增长是靠资源、能源和环境容量来支撑的，是量化的、具体的，必须找到其中的结合点，否则就会出现片面强调保护资源环境，一昧追求指标实现，从而制约地方经济发展的现象。
从资源节约的角度讲，资源不利用最好，因为这样就可以保持青山绿水不被破坏。但要发展经济，就必须进行矿产资源开发等活动，开发到什么程度必须明确回答。这一问题用现有循环经济的过程控制指标是反映不出来的；从保护环境的角度讲，不向环境排污最好，因为这样可以保持最优良的环境质量。但要发展经济，就必须向环境排放污染物，但排放（污染）到什么程度必须明确回答。这一问题用现有循环经济的过程控制指标同样也反映不出来，无法解决和明确回答。
所以，发展循环经济需要理性分析发展的目的究竟是什么，要认识到发展循环经济不是为了节约而节约，不是为了保护而保护，发展循环经济的最终目的是满足老百姓的生存权和发展权。推进循环经济的成效如何，关键要看是否找到了满足这两种权利的结合点，并在结合点上实现和谐共赢。
环境保护到什么程度才能满足老百姓的生存权？GDP增长到什么程度才能满足老百姓的发展权？满足生存权需要保护的程度可通过两方面的指标予以明确:一是水环境、大气环境和土壤环境质量不超出国家环境功能区标准，以满足老百姓饮水、呼吸、食品等最基本的生理健康安全的需求；二是生态环境质量指数不超出国家有关量化指标的要求，以满足老百姓生产、生活环境的良好，以及重要资源（能源）对经济增长的支撑能力。两方面指标的量化标准就是生存权的底线，就是发展经济不能突破的红线，否则就失去了循环经济所倡导的节约资源、保护环境的初衷，就是重经济发展轻环境保护。两方面的指标就是上面提到的对行政单元推进循环经济的评价考核指标。满足发展权可通过GDP增长等经济指标予以明确，这种经济指标是在水环境、大气环境、土壤环境质量不超出国家环境功能区标准，生态环境质量指数不超出国家量化指标底线的前提下，追求GDP的最快增长。满足水环境、大气环境、土壤环境质量不超出国家环境功能区标准，生态环境质量指数不超出国家量化指标底线的发展就是“好”，G D P 增长的高速度就是“快”，加起来就是“又好又快”，就是循环经济的发展目标，就是落实科学发展观，就是在务实推进生态文明建设。
由于资源、能源、环境容量是有限的，有限的资源、能源、环境容量必然会形成“倒逼机制”。一旦明确水环境、大气环境、土壤环境质量不超出国家环境功能区标准，生态环境质量指数不超出国家量化指标的底线设定，一旦政府考核问责制和“一票否决”制成为硬约束，这条底线必然成为政府和主要领导干部政绩不可逾越的红线，“倒逼机制”必然会发生作用。地方政府在有限的资源和环境容量下，为实现GDP的快速增长，必然会重视发展循环经济；为满足循环经济评价考核两方面的指标要求，必然会进行结构调整，淘汰本地区高消耗、高污染排放的产业，必然注重循环经济的过程指标控制，必然将本地区单位GDP的资源消耗、能源消耗和污染物排放量减至最小，用有限的资源和环境容量尽可能地去支撑更大的GDP增长。
从上述分析可以看出，循环经济所倡导的节约资源、保护环境与经济发展是完全可以找到结合点的，二者之间既不矛盾，又可说清；既可定性，又可定量；既可操作，又可考核。二者不存在孰重孰轻的问题。
政府部门只有在这一结合点上务实推进循环经济，才能实现科学发展，建设生态文明才会真正落到实处。
（作者为环境保护部华东环境保护督查中心副主任）
