地方和环保部博弈排放指标 完善考核机制

循环经济 来源:21世纪网-《21世纪经济报道》 2011-3-11 13:54:00 36889 0条评论
       3月7日下午,国家环保部门口,环保部部长周生贤正送一位客人出门。

  “这是XX省的省级领导来找我们,希望把分配给他们省的总量减排指标调低。”望着周生贤与客人握别,环保部一位工作人员对身边的本报记者说,“这几天,到环保部来的省级领导很多,以前这里可是清水衙门呀。”

  这一切缘于3月5日。当天,温家宝总理在向全国人大所作的政府工作报告中提出,“十二五”期间,全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化合物四项主要污染物排放总量要下降8%~10%。

  这四项国家指标分解下来,即化学需氧量和二氧化硫相较于2010年下降8%,氨氮和氮氧化合物相较2010年下降10%。

  按照惯例,这些约束性指标将直接分配到地方,由环保部代表国务院与各省、自治区、直辖市政府签订减排协议,规定各省的具体减排指标,并以此为依据进行考核。考核力度与“十一五”时相当——对地方大员问责和一票否决制,以及超标区域限批。

  “总量排放指标的分配是总量控制中最棘手的问题,一个小数点的调整,就可能意味着数百家企业关门”,一位不愿具名的环保部专家表示。

  因此,各省分到的减排指标,关系着地方经济的发展空间、企业竞争力,乃至和地方领导的升迁都密切相关。

  环保部环境规划研究院副院长吴舜泽说,“各省市‘十二五’期间四项主要污染物排放总量下降的指标,大部分省份都表示认同”。

  吴所在的环境规划研究院是“十二五”环保规划的主要技术支持单位。

  “按照时间表,今年上半年,各省‘十二五’的全部指标都应该确定,再与国务院签订协议”,吴舜泽说。

  于是,围绕这些百分比、小数点以及相关的利益分配,在“十二五”首年的这个初春,一场频繁的高层游说竞赛开始了。

  小数点的博弈与拉锯

  各省市的四项污染物总量减排指标虽然目前尚未完全敲定,但已见一些眉目。

  上海环保局局长张全告诉记者,“上海初定的‘十二五’四项污染物总量削减目标是11%到18%。”

  据陕西省方面透露,陕西省初步拟定的指标是主要污染物排放总量减少10%。

  作为中部省份的安徽,化学需氧量和二氧化硫减排指标约为7%,“氨氮和氮氧化物指标还要超过这个数”,安徽省环保厅的一位官员表示。

  海南省环境资源厅的官员则称,环保部尚未召开华南减排对接会议,因而尚不清楚海南的总量指标分配。

  环保部华东督查中心主任高振宁透露,华东地区各省总量指标考核范围刚第一轮交换意见,“一些数字还需要微调。”

  “一般情况下,各省会希望环保部能调低减排目标,这其实也是一种博弈。”张全说。

  一位发达省份的环保厅长在总量减排指标对接会上“诉苦”说:“‘十二五’期间我省面临很多困难和问题,建议环保部尽可能考虑我省现状,合理确定我省‘十二五’减排指标比例。”

  地方上确实有不少困难。中西部地区面临加快发展和环保的双重压力,发达地区则面对高昂的治污成本。

  “上海的成本非常高,”张全说,“就拿金山来说,这算是上海成本比较低的区,把工业区旁边的一户居民搬掉的话,要100万,拆迁和安置,市区就更高了,没有两三百万做不下来。企业成本更高。”

  而在吴舜泽看来,“一些地方对这个事情的理解不大对,认为给他指标高了是对他发展的限制。事实上,‘十二五’结构减排、管理减排上是主要抓手,就是要调整结构,转变发展方式,控制资源能源和污染物产生量不受遏制的增长。”

  “尽管有困难,但上海市领导已经表态:只要是科学可行的,只要是尽了努力能做到的,都要努力做,”张全说,“上海现在土地和环境容量已经成为进一步发展的瓶颈。很难,要攻坚。”

  避免“争吵不休”的办法

  在地方和环保部的博弈中,环保指标的确立和考核机制也在不断完善。

  比如指标分配中的区域差别化。

  以高振宁负责督查的华东诸省为例,江西、安徽等属中部地区,“减排指标可能低于10%”,而上海、浙江、江苏、福建等省因属沿海发达地区,需要承担更多的减排义务,指标超全国平均水平。

  “原则上东中西部是差异化区别对待的,东部地区不低于全国平均,中部地区参照全国平均,西部略低于全国平均。”吴舜泽解释说。吴所在环境规划研究院是“十二五”环保规划的主要技术支持单位。

  “十一五”时期,污染减排也按照东、中、西部等进行了区域分类,“但总体上是自上而下、分解落实的成分居多,未充分考虑各地区的差异性。”环保部一位专家评价说。

  比如,国家总量控制目标的确定,首先要选定一个相对稳定的基数年和相对准确的排放基数。“十五”和“十一五”的总量控制规划目标在基数选择方面不统一,使得地方围绕基数争吵不休。

  而这一次,环保部编制了《主要污染物总量控制专项规划编制技术指南》,统一了技术要求,“这个事情高度透明。基数怎么算、减量怎么算,大家在同一个对话平台上。各省自己都可以算。”吴舜泽说。

  统一的技术规则指的是,不是根据省情去微调,是以各省的减排潜力为基数算,所以技术规则是统一的,但各省的数完全不一样,潜力测算有大量的基础数据做支撑,细化到各个电厂、钢厂具体可以减排多少。

  此外,与“十一五”不同,这次环保部听取了地方的意见,采用了“两上两下”的减排指标编制方法。

  环保部先出统一的规则方法,出了以后征求意见,地方测算自己能够减多少,环保部再组织专家,提出意见告诉地方哪些多了,哪些潜力还没有挖掘,哪些不合适,然后下给地方,地方结合审核意见再来把总量减排潜力报上来,最后再下去。

  这种方式方法给了地方充分的对话平台。通过“两上两下”的深入测算,大家也都对总量控制的重点、难点和完成幅度都有了清晰认识。

  争议考核指标

  尽管如此,围绕考核指标的争议仍然存在。

  比如化学需氧量和二氧化硫作为国家减排指标就遭遇一些异议。反对者认为这两项指标与人类健康关系不大。

  “事实上比如在湘江流域,影响区域环境质量的主要是重金属污染,在长三角、京津冀地区,主要是灰霾,而不是化学需氧量和二氧化硫。”一位不愿透露姓名的环保部专家认为。

  吴舜泽同意化学需氧量和健康直接关系看上去不大,但他认为选择化学需氧量也是有现实的考量,是一个抓基本面的问题,全国这么多都是有机物污染,所以必须抓有机物污染,有机物也直接间接跟人体健康、环境、黑臭有关。

  目前,有的省区已把PM2.5(可入肺颗粒物、灰霾和黑肺的主要来源)列为总量控制指标,但吴舜泽认为,“实际用质量考核更好,PM2.5跟人的健康、空气质量都有密切联系。总量控制不是唯一途径。”

  此次“十二五”主要污染物总量减排规划,除四项国家指标外,一些省区市还做出一些“自选动作”。

  比如上海将总磷和持久性有机物列入自己的考核,山西将工业烟尘和工业粉尘列入削减目标。

  “国家没有要求地方自选其他总量控制因子的硬性要求,但我们也比较推崇区域性总量控制。这些东西针对性比较强,能直接作用于当地环境质量改善,见效很快。我们大力鼓励,但是不会强迫。国家不进行考核,地方结合自身实际自加压力。”吴舜泽说。

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