实施目标尚不够明晰 空气质量标准还需法律准绳
2015-7-10 16:50:00 阅读量(4527)

【中国环保在线 政策法规】确立标准限值和实现标准限值的目标年相互脱节,标准制定时简单模仿国外,而忽视国外标准限值同时都有目标年限这一事实,导致我国环境空气质量标准制定难度极大,实施目标不够清晰,迫切需要法律准绳。

实施目标尚不够明晰 空气质量标准还需法律准绳

环境保护标准制度是我国法律确立的一项基本制度,在新修订的《环境保护法》、《大气污染防治法》中都有授权国务院环境保护主管部门制定环境质量标准、污染物排放标准以及环境监测规范的有关规定。但是,现行法律对环境保护标准的授权过于简单,多年来没有突破,在一定程度上影响了环境保护标准制度发挥其应有功能,标准限值的确定遇到不少困难。当前适逢对《大气污染防治法》的第二次修订,有必要分析我国环境空气质量标准的立法现状和不足,借鉴国外相关法律规则,结合我国有关标准立法和制定的实践经验,提出我国环境空气质量标准的立法思路,建立以改善环境质量为中心的大气污染防治法律体系。

★标准制定难度大,实施目标不够清晰


法律本身有何立法技术缺陷?


国家环境保护行政主管部门先后发布了《环境标准管理办法》(环保总局令1999年第3号)和《国家环保标准制修订工作管理办法》(环保总局公告2006年第41号),规定了制定环境质量标准的一些原则和程序,较之法律条款规定有所细化。但由于这些规章性文件法律层次不高,且多属于技术性、内部程序性规范,难以达到指导我国环保标准制定的目的。

目前,标准本身多由标准主管部门行政人员、标准编制单位技术人员以及参与咨询的专家来把握,难免有失偏颇,导致标准的法定原则和依据不明确、不稳定。

最为典型的例子是《环境空气质量标准》中关于NOX指标的限定。1996年修订《环境空气质量标准》时先规定了NOX限值;2000年因北京市提出美国无此指标很快以标准修改单的形式删除这项指标,并同时放宽NO2限值;2012年又恢复NOX指标并加严NO2限值。前后反复很大,理论问题并没有理顺。对此,标准起草人员和管理人员,甚至相关行政执法部门感到棘手。解决这类问题的出路在于将制定环境空气质量标准的“标准”法定化,各方面共同遵守,一以贯之。

1982年我国制定了大气环境质量标准,1996年、2012年又先后进行了两次修订。但长期以来,对达标年限的要求始终不明确。即使国务院发布的《大气污染防治行动计划》也只是描述近期一个阶段空气质量目标,而没有指明什么年度国家整体应该达到标准规定的污染物限值。甚至最新发布的指导生态文明建设的纲领性文件也只能定性提出“到2020年大气环境质量得到改善”这样较为模糊的目标。

从工作层面来看,造成标准目标期限指向不明确的原因是确立标准限值和实现标准限值的目标年相互脱节,标准制定时简单模仿国外,而忽视国外标准限值同时都有目标年限这一事实。但最主要的根源在于法律对大气环境质量标准的内容及其目标期限并未做出明确规定。试想,一个没有年限指向的标准限值,谈何宽严呢?

虽然现行《大气污染防治法》明确了大气环境质量标准的制定主体和层级,但未对授权行为本身和被授权者(即标准制定机关)实施授权决定时应当遵循的原则等限度问题作明确规定。

2014年新修订的《环境保护法》虽然增加了有关环境基准的条款,但条款逻辑不连贯、创新不足。环境空气质量标准几乎还是无源之水、无本之木。

以2015年修改实施的《立法法》的要求来看,标准相关法律条款还很不完善,没有讲清楚大气环境质量标准的作用、如何制定等重大原则问题,不仅经常出现学术争议,而且标准制定实践中也存在久议不决、难以决策,影响了标准的实施。

★环境空气质量标准达标年限、实施程序亟待明确

环境空气质量标准应被赋予何种法律地位?

目前,已有发达国家形成了比较完整的环境空气质量标准立法规则,可以总结为以下几个特点。

从标准的保护对象来看,有人体健康、财产福利、生活环境、生态环境之分,不同国家的表述不同;从标准目标对象来看,污染物种类基本一致,美国主要针对常规污染物以及二次污染物,而在日本和欧盟的相关立法中还包括有毒污染物。根据污染物不同,有浓度限值、警报值、目标值等之分。

特别是,污染物浓度限值作为基于一定年限后的目标,有明确的时间要求,有的在法律中规定,有的在发布标准的公告中同时出现。标准值的判断普遍基于科学研究和行政决策,因此采用专家委员会制度参与审查、决策是必经程序,并由法律明确标准的实施程序、路径。环境空气质量标准是在法律规范下的目标性要求,常与产品和服务类技术标准体系分离,《俄罗斯联邦环境保护法》更是将“环境保护标准”与“国家标准”概念并列。

我国1982年首次发布大气环境质量标准,后经两次修订,学术研究和管理应用不断碰撞,为环境空气质量标准立法积累了一定的基础,需要进一步的立法抽象概括,就可以形成规范大气环境质量标准的法律条款。

为此,可以借鉴食品安全标准立法的经验。2009年颁布实施的《食品安全法》以第3章“食品安全标准”共9条规定了新的食品安全标准制度,对食品安全标准的目的与原则、性质、内容、管理体制、标准整合与过渡措施、评审通过程序与技术依据、地方标准、企业标准、公众周知等9个方面进行了系统阐述。将于今年10月正式实施的《食品安全法》又强化了食品安全标准制度,条款得到进一步完善。

可以说,这是我国迄今为止在《标准化法》之外,对法定性标准制度规定最为全面的一部法律。虽然食品安全和大气污染防治分属不同部门,标准的立法原则自然也不同。但是,食品安全标准法律法规的构建思路和要素,对《大气污染防治法》规范环境空气质量标准具有参考价值。

由于新《环境保护法》和现行《大气污染防治法》对环境质量标准的制定规定较简单,对实际工作指导和规范不够,应当以新《立法法》的要求为准,在现有条款的基础上进行补充、细化,将“环境空气质量标准”(可按照国外惯例和我国目前的标准名称修改)作为修订《大气污染防治法》的立法目标和核心条款。建议在第一章“总则”中设立有关环境空气质量标准的条款,明确标准在立法目标和立法基本原则上的核心地位。这是《大气污染防治法》关于标准问题在立法理念、思路、技术、体例上的重大转变,体现出《大气污染防治法》在《环境保护法》一般原则指导下的自身特点,而不是照抄《环境保护法》或简单模仿。可以将大气污染物排放标准作为达到环境空气质量标准的基本手段和防治污染的基本制度在第二章另行详细规定。将有关环境空气质量标准和大气污染物排放标准的法律条文在第一、二章中分别规定,体现的是这两类环保标准法律地位、作用、性质的不同。

投稿邮箱:TouGao#yzhbw.net(#改为@) , 客服QQ:1203085793(绿色河北)
正在加载...