环境行政执法应当严守程序正义规则
2017-10-25 16:41:00 阅读量(1303)

朱德明

近年来,环保部门因为行政行为程序不合法而被判决败诉的案件屡见不鲜,有的还被列为当地人民法院典型案例。2014年以来,江苏省高级人民法院公布的资源环境典型案件就有不少,集中体现在行政处罚、行政许可和信息公开等环节。

在行政许可方面的案情有盐城中院审理的原告夏春官等诉某市环保局一案。

原告系某新村19幢的住户,其住宅与第三人该镇四季辉煌沐浴广场上下相邻。第三人为新建洗浴服务项目,于2013年3月12日向被告某市环保局提交《建设项目环境影响申报(登记)表》。被告受理审查后,在没有召开座谈会、论证会,征询包括原告在内公众意见的情况下,即作出《审批意见》。

法院审查认为,行政许可法第四十七条第一款规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……。”本案中,四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等,对居住在该洗浴项目上方的被上诉人的生活环境有较大影响,而且这种影响将是长期的、持续的。夏春官等4个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人,应当认定具有重大利益关系。环保机关在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时,理应告知被上诉人享有陈述、申辩和听证的权利,并听取其意见,这是法定正当程序,也是行政机关应当履行的基本义务。被告在作出《审批意见》前未告知原告即违反了法定程序,据此,地方法院判决撤销被告作出的《审批意见》。

在行政处罚方面的案情是:原告绿昆建筑材料有限公司诉被告某市环保局环保行政处罚一案。

行政机关对建设单位未经环评许可开工建设,依照原《环境影响评价法》第三十一条第一款规定进行处罚。该条款规定,建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

责令停止建设,限期补办手续,是作出罚款处罚决定的前置程序。被告未经该程序,依照该条款作出处罚,构成了程序违法。作出关闭企业的行政处罚决定,在此之前没有告知企业有要求听证的权利,未听取当事人的陈述、申辩,也未告知救济权利。该行为被法院确认违法。

在信息公开案件方面,近年来,因环保部门没有公开环境监管而败诉的案件越来越多。

以前,环保部门未依申请公开,申请人起诉后,行政机关公开了相关政府信息,法院往往以原告的利益已经得到维护为由驳回原告的诉求。

现在,这类案例都将判被告败诉。新环保法对环境信息公开提出了更高要求,第五十三条提出,公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第五十四条第二款规定,环保部门要依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。有的将环保信息公开申请作为信访件处理,未及时依法公开,相当一部分申请可能会转化为行政诉讼案件。

《行政诉讼法》修正案突出强调了程序的合法性和正当性。这是新法的一个特点和亮点。程序不规范是执法中的一个普遍存在的问题。就环境行政案件而言,不管是行政处罚还是行政许可,程序不合法导致行政行为被撤销的案件每年都有。但问题远不止于此,由于重实体轻程序,大量行政执法程序存在问题的案件,由于行政决定本身没有问题,法院对程序上存在的一些问题往往认定为程序瑕疵,以驳回原告诉求的方式结案,并没有认定被诉行政行为违法。

新修订的《行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定,行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院应当判决确认该行政行为违法。第七十条第(三)项规定,行政行为违反法定程序的,判决撤销该行政行为,并可判决被告重新作出行政行为。上述规定表明,只要程序不规范,不管是不合法还是轻微瑕疵,行政机关都将被判决败诉。

在严格规范行政执法的大背景下,环境执法部门要积极主动地化解行政执法的矛盾和争议,防止因行政程序不当带来的各种风险和不利影响。在建设项目、危废、核安全管理等审批环节,要完善审批程序,加强信息公开和听证等环节。在验收环节,要严格对照批复要求,完善验收程序,强化验收标准。在现场检查环节,要收集固定好涉嫌违法证据,完整填报现场监查和调查笔录,适用法律条款要正确。

作者单位:江苏省环保厅

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